Lodevole
Ufficio Federale delle abitazioni
(UFAB)
Storchengasse 6
2540  G r e n c h e n
A.c.a
- Dir. Dr. Ernst Hauri
- Settore Diritto UFAB


Lugano, 24 settembre 2014



Modifica del diritto di locazione nel Codice delle obbligazioni: procedura di consultazione


Egregio Dir. Hauri,
Gentili Signore,
Egregi Signori,

La Camera Ticinese dell’Economia Fondiaria (CATEF) ringrazia per essere stata consultata in merito all’oggetto emarginato e formula di seguito le sue osservazioni.


Premessa

La CATEF è estremamente delusa del contenuto della proposta in oggetto che ipocritamente è presentata come equilibrata, e determinata dall’”obiettivo di aumentare la trasparenza del mercato della locazione per generare un effetto frenante sui prezzi senza provocare limitazioni materiali ai danni dei locatori”. La contraddizione interna fra l’effetto frenante dei prezzi e l’asserita assenza di limitazioni per i locatori è evidente!


In generale

Da troppi anni il diritto di locazione non mette ormai più su un piede di parità le parti locatrice e conduttrice; il diritto è caratterizzato da un eccessivo formalismo a scapito del contenuto (si pensi ad es. alle prescrizioni per i vari moduli, ai requisiti richiesti per il calcolo del reddito o delle pigioni in uso nella zona; in caso di modifiche all’ente locato da parte dell’inquilino, al fatto che il locatore sia tenuto a versare un’indennità per le modifiche apportate, se al momento in cui gli ha concesso il permesso di eseguirle non ha sottoscritto uno specifico accordo firmato da entrambe le parti con il quale le stesse escludano a priori il versamento di qualsiasi indennità al termine della locazione, ecc.).

L’attuale diritto locativo è anche caratterizzato da una forte insicurezza giuridica: non potendo legge e ordinanza regolare espressamente ogni fattispecie, troppo spesso chi è chiamato ad esprimersi e a giudicare in merito opera secondo criteri troppo sociali invece che giuridici, sicché le sentenze contradditorie sono numerose.

La proposta in oggetto invece di apportare miglioramenti, peggiora ulteriormente in maniera assolutamente inaccettabile la situazione. Oltre ad essere molto penalizzanti, le misure indicate sono anche del tutto inadatte ad avvicinarsi all’obiettivo che dovrebbe consistere nella pace dell’alloggio e in pigioni interessanti o attrattive in un mercato locativo ben funzionante. Esse incitano invece alla conflittualità, creano insicurezza giuridica e rendono il mercato locativo sempre meno attrattivo. In un periodo caratterizzato da molta nuova produzione destinata però prevalentemente alla vendita – proprio a comprova che la locazione è poco interessante – queste nuove misure costituiscono un ulteriore grave elemento disincentivante per l’investimento. Non ci si dimentichi poi l’esempio di Ginevra, dove le misure legislative estremamente restrittive in ambito locativo, non hanno affatto migliorato la situazione sul mercato locativo ma al contrario hanno scoraggiato gli investimenti. Si veda al riguardo lo studio del Crédit Suisse Economic Research ”Marktregulierung: Was lehrt uns der Fall Genf?” in Swiss Issues Immobilien – Immobilienmarkt 2014.

Infine ci sembra giusto ricordare che questa proposta è stata elaborata molto velocemente come argomento per contrastare l’iniziativa sull’immigrazione del 9 febbraio u.s.: in pratica il Consiglio Federale voleva una risposta concreta che contentasse i rappresentanti dei conduttori i quali, argomentando che a seguito della forte immigrazione le pigioni si sarebbero mosse al rialzo, potevano nuovamente riproporre la loro proposta dell’obbligo del modulo ufficiale per la pigione iniziale. Si tratta di una risposta precipitosa, decisamente infelice e controproducente, che se accettata, avrebbe effetti molto negativi per lungo tempo.


In particolare

La proposta intende introdurre le seguenti misure:

Obbligo del modulo ufficiale alla stipulazione di ogni contratto di locazione, su tutto il territorio nazionale
Perdita per i cantoni della competenza di redigere i moduli ufficiali per la disdetta e per l’aumento della pigione e delle modifiche unilaterali, con l’introduzione di moduli unici a livello federale
Gli aumenti per migliorie energetiche e di valorizzazione possono essere effettivi al più presto allo scadere dell’anno consecutivo all’inizio dei rapporti di locazione
Ammissibilità della firma meccanica per la notifica di aumenti di pigione e di acconti delle spese accessorie
Per i contratti scalari, forma scritta per la notifica dell’entrata in vigore di una nuova scalarità.

Di seguito la posizione della CATEF sulle singole misure.

Obbligo del modulo ufficiale alla stipulazione di ogni contratto di locazione, su tutto il territorio nazionale 

Nonostante la legge accordi da ben 25 anni ai cantoni la possibilità di introdurre tale modulo, solo 6 cantoni ne hanno fatto uso. Nell’arco degli anni, come settimo cantone, Zurigo ha ripetutamente introdotto e nuovamente abolito il modulo. Anche il Canton Ticino si è – sempre su sollecitazione di parlamentari di sinistra – chinato ripetutamente sulla proposta, che è sempre, a giusta ragione, stata respinta. Analoghe procedure sono state discusse e respinte in altri cantoni. Il fatto di volere ora tentare di introdurre la misura a livello federale – quando è evidente che i cantoni non intendono sostenerla – sembra essere un vero accanimento.


Più in particolare, la presente proposta intesa all’introduzione dell’obbligo del modulo ufficiale per la pigione iniziale va recisamente respinta essenzialmente per i motivi che seguono.

Anzitutto per il notevole aumento di burocrazia. Oltre a dover verificare le caratteristiche degli interessati alla locazione per valutarne la loro idoneità, a dover procedere alla stesura dei verbali di consegna e riconsegna dell’ente locato, a procedere all’immediata notifica dei difetti pena la perdita di qualsiasi risarcimento, i locatori dovrebbero anche ricordarsi di trasmettere il modulo della pigione iniziale - che a discapito della semplicità del suo nome - prevede invece l’indicazione di molti dati; il tutto andrebbe peraltro inviato per raccomandata, prima ancora del contratto, ritenuto che il locatore dovrebbe pure farsi dare conferma della ricezione da parte dell’inquilino!  Tenuto conto delle innumerevoli migliaia di contratti stipulati annualmente nei singoli cantoni, la proposta appare assurda e denota anche insufficiente esperienza pratica da chi l’ha formulata, in particolare perché in contrasto col principio di celerità indispensabile nell’attività amministrativa all’avvicinarsi della fine del mese, quando si sovrappongono le uscite e le entrate di nuovi inquilini.

Oltre a costituire un inaccettabile aggravio burocratico, la proposta è pure del tutto inutile: già adesso l’art. 256a cpv. 2 CO permette al conduttore di chiedere la pigione pagata dal suo predecessore alfine di eventualmente contestarla nei 30 giorni di cui all’art. 270 CO. Per giurisprudenza del Tribunale Federale qualora dovesse risultare che il locatore avesse fornito false indicazioni sull’entità della pigione pagata dal precedente inquilino, l’inquilino attuale potrebbe contestare la pigione anche dopo lo scadere dei 30 giorni (STF121 III 56 e riferimenti giurisprudenziali in Bohnet/Montini, Droit du bail à loyer, unine 2010, art. 270 CO n. 41). La circostanza dimostra quindi che la misura non vuole punire eventuali locatori disonesti, ma bensì tutti i locatori ignari. 

Anche dal profilo della sostanza colpisce l’unilateralità della proposta, che non è intesa ad evitare abusi nelle pigioni, ma unicamente ad evitare che le pigioni possano essere aumentate. Si spera nell’errore formale del locatore per potere di fatto mantenere invariata la pigione (salvo l’adeguamento secondo il metodo relativo). Se così non fosse, si avrebbe da tempo dato seguito a quanto richiesto da decenni dai locatori, ossia di rendere finalmente applicabili il calcolo del reddito netto e delle pigioni in uso nella zona per potere veramente verificare la correttezza della pigione!

La misura toglierebbe quel piccolo margine di libertà contrattuale attualmente esistente solo ancora al momento della rilocazione, quando il locatore ha finalmente l’unica possibilità di fissare una nuova pigione, dopo un periodo magari molto lungo di permanenza dello stesso inquilino che pagava una pigione eccessivamente bassa, ma che non poteva essere alzata per i limiti sopra descritti insiti al calcolo del reddito netto e per la determinazione delle pigioni in uso nella zona, metodi di fatto praticamente inapplicabili per stabili vetusti.

Si vuole fomentare l’insicurezza giuridica facendo prevalere la forma sulla sostanza: si confida nella dimenticanza del locatore per poterlo poi penalizzare rimettendo in discussione la pigione iniziale addirittura a distanza di anni! Se così non fosse, sarebbe stato introdotto almeno un termine adeguato di trenta giorni perché l’inquilino chieda il modulo e se del caso contesti la pigione iniziale. Ciò non è evidentemente stato fatto.

La proposta incentiva la conflittualità: il locatore - e si ricorda che in Svizzera la categoria è composta prevalentemente da piccoli e ignari proprietari! - se dimenticasse il modulo, verrebbe già considerato un “disonesto”. A distanza di anni l’inquilino, magari inizialmente altrettanto ignaro del proprietario, potrebbe però adire l’ufficio di conciliazione il quale – contrariamente a quanto è indicato sul documento delle spiegazioni (pt 2.1.6 pag. 4/8) - non è affatto competente per decidere dell’entità della pigione corretta, sicché la procedura verrebbe poi portata in pretura se non addirittura alle istanze superiori, con conseguente perdite finanziarie per le spese di giustizia e legali, e per la diminuzione – con effetto retroattivo anche per anni! – della pigione; non da ultimo scatterebbe pure il divieto di disdetta triennale, che impedirebbe al locatore di poter altrimenti incassare quanto da lui immaginato in tempi ragionevoli. Per il locatore, l’insicurezza originata dalla proposta impedirebbe anche una chiara previsione sulla redditività dell’investimento.

La proposta viene pretestuosamente motivata con l’argomento che serve a creare trasparenza sulle pigioni. In verità per quanto concerne le pigioni iniziali, la trasparenza esiste già perché grazie ad internet si ha accesso alle informazioni sugli oggetti offerti in locazione. La proposta non contribuisce invece a creare trasparenza ma permette esclusivamente al nuovo inquilino di conoscere la pigione pagata dal predecessore per quella specifica abitazione. Se si volesse veramente fare trasparenza si dovrebbe pubblicare le condizioni delle pigioni pagate anche per  i contratti in corso, dal quale emergerebbe il basso livello delle pigioni vecchie, che beneficiano esclusivamente agli inquilini di lunga data, i quali talvolta sfruttano o abusano della situazione, occupando a condizioni favorevolissime alloggi troppo grandi a scapito di tutti.

La misura non corrisponde neppure ad una reale necessità degli inquilini. Tutti i rilevamenti e barometri immobiliari confermano che il grado di soddisfazione degli inquilini circa le condizioni della locazione è molto elevato (cfr. ad esempio come ultimo in ordine cronologico lo studio NZZ Mediadok, Immo-Barometer 2014, Die Forschungreihe der “Neuen Zürcher Zeitung” zum Thema “Wohnen in der Schweiz”, Ausgabe Nr. 16) e addirittura che anche laddove c’è un basso tasso di alloggi sfitti, la mobilità può essere molto elevata tanto che nel 2006, nonostante un tasso di sfitto inferiore allo 0.2% ben 1/3 degli abitanti di Zurigo ha traslocato (cfr. studio Thalmann, in Le temps 26.9.2008).

Questa inutile e controproducente misura comporterebbe elevati costi a carico dei locatori e dei contribuenti, che dovrebbero coprire anche le spese supplementari per l’attività degli uffici di conciliazione e delle autorità giudiziarie, causate dall’aumento del numero delle procedure.

Nei vari cantoni esistono situazioni estremamente diverse che meritano trattamenti diversi, ciò che la legge oggi garantisce, mentre la proposta vorrebbe a torto impedire.


Riassumendo, la misura è del tutto inutile e comporta un notevole aumento di burocrazia, è inaccettabilmente penalizzante per i locatori, incentiva la conflittualità e contribuisce a creare insicurezza giuridica, comporta elevati costi a carico di locatore e dei contribuenti, non corrisponde ad una reale necessità degli inquilini e impedisce un trattamento differenziato delle diverse specificità locali.

Da ultimo, non solo è del tutto inadatta a sconfiggere il basso tasso di sfitto ma è addirittura controproducente perché talmente penalizzante per parte locatrice da rendere ulteriormente meno attrattivo l’investimento nel mercato locativo, con quindi meno alloggi offerti in locazione.


Perdita per i cantoni della competenza di redigere i moduli ufficiali per la disdetta e per l’aumento della pigione e delle modifiche unilaterali, con l’introduzione di moduli unici a livello federale

Non ci risulta che il Canton Ticino o altri cantoni si siano mai lamentati per la competenza a stilare o adeguare i moduli ufficiali. Vero è piuttosto il contrario. Contrariamente a quanto si sostiene nel testo (pag. 4/8) per l’amministrazione pubblica cantonale l’onere di gestione dei moduli non è “profondo”; anzi.
Tale onere diverrebbe invece insostenibile per la Confederazione che dovrebbe indicare su un unico modulo (ma per i diversi moduli di disdetta, di aumento e di pigione iniziale) tutti gli uffici di conciliazione svizzeri cui gli inquilini potrebbero rivolgersi; i tre moduli con le loro lunghissime precisazioni dovrebbero essere continuamente aggiornati, tenendo conto anche delle frequenti modifiche territoriali che intervengono a seguito di fusioni comunali o riorganizzazioni territoriali. Gli errori sono già pre-programmati.

La proposta non si giustifica neanche nella sostanza, perché nella nostra lunga esperienza non ci è mai capitato un solo caso di cattivo funzionamento o errore dovuto ad un modulo ufficiale cantonale. Neppure siamo a conoscenza di lamentele di grandi amministrazioni che devono usare moduli diversi nei diversi cantoni. Al contrario, il fatto che debbano usare un modulo apposito in ogni cantone ha forse proprio il vantaggio di avvicinarli maggiormente al territorio nel quale amministrano stabili e in quanto tale, è senz’altro benvenuto. Per essere ancora  più chiari, la CATEF non incoraggia affatto l’amministrazione centralizzata a livello nazionale, ma è invece del parere che sia ben più opportuna l’amministrazione locale, vicina agli immobili da amministrare e cognita delle particolarità locali.

In ogni caso, l’argomento secondo cui questa centralizzazione sarebbe favorevole ai proprietari è del tutto priva di fondamento: sia perché gli oggetti amministrati in modo centralizzato sono una piccolissima minoranza, sia perché nella sostanza questa novità non porterebbe neanche a loro e più in generale ai locatori, alcun beneficio. La vicinanza col territorio è infatti fondamentale per una buona amministrazione.
La centralizzazione della competenza dei moduli ufficiali presso la Confederazione va chiaramente respinta: non solo non vi è la necessità, ma soprattutto sarebbe un aggravio burocratico per la Confederazione, molto più lontana dal territorio, e verosimilmente nel contenuto sarebbe oltremodo controproducente.


Gli aumenti per migliorie energetiche e di valorizzazione possono essere effettivi al più presto allo scadere dell’anno consecutivo all’inizio dei rapporti di locazione

Nell’ultimo decennio Confederazione e cantoni hanno adottato molte misure anche estremamente severe per ridurre il consumo energetico degli immobili, sia a livello di edificazione iniziale che al momento del risanamento di stabili esistenti. I locatori hanno sempre sostenuto che i requisiti imposti per il risanamento erano eccessivi perché comportavano costi talmente elevati, da rendere spesso le pigioni esorbitanti per gli inquilini (in pratica: una pigione da Ferrari per un’appartamento da Volkswagen…).

La Confederazione (e di conseguenza i cantoni) non ha però rinunciato alla sua impostazione e per incoraggiare gli investimenti e rassicurare i proprietari ha – in considerazione del fatto che un buon clima ed un fabbisogno energetico adeguato è nell’interesse di tutta la popolazione e non certo solo dei locatori – stabilito che le spese per questi investimenti debbano essere adeguatamente sopportate da entrambe le categorie e che di conseguenza gli investimenti di miglioria energetici avrebbero potuto essere ripercosse senza complicazioni sugli inquilini. Allo scopo ha introdotto il nuovo articolo 14 OLAL (in vigore dal 2008) che ha chiarito che tutti gli investimenti di miglioria di tipo energetico possono essere ribaltati sulle pigioni.
Da allora, l’ordinanza è già stata annacquata una prima volta con la recentissima modifica, del tutto inutile, degli art. 14 e 19 OLAL (in vigore dal 1.7.2014) che aggiunge solo dei requisiti formali penalizzanti senza apportare novità di sorta: è ovvio che un proprietario non possa chiedere un aumento per importi che non ha pagato, ma è inutile doverlo precisare sul modulo, pena l’annullabilità dell’aumento!

La proposta in oggetto va nello stesso senso: la novità non vuole penalizzare il locatore che avrebbe fatto un aumento sbagliato, ma semplicemente quello che avesse fatto un errore formale del tutto comprensibile e anche probabile, visto che la modifica proposta ha un contenuto del tutto estraneo al sistema vigente. 

E’ infatti un principio indiscusso che gli aumenti di pigione vadano sempre effettuati per la scadenza contrattuale (art. 269d cpv. 1 CO) che corrisponde quindi anche alla scadenza per la disdetta del contratto. Per contratti particolarmente lunghi sono possibili aumenti prima della scadenza (art. 17 OLAL). In nessun caso è previsto un tempo di attesa minimo.

La proposta vuole invece scombussolare il sistema e introdurre scadenze che valgono per la disdetta ma non per gli aumenti di pigione, con l’introduzione di un anno di attesa per gli aumenti se la durata minima è inferiore ad un anno.

In caso di ristrutturazione dello stabile l’amministrazione o il locatore dovranno quindi non solo calcolare l’aumento per ogni singolo inquilino e notificarlo individualmente rispettando termine di preavviso e scadenza di ogni contratto, ma pure verificare se per caso qualcuno non sia entrato meno di un anno fa. Se quindi l’aumento venisse notificato anticipatamente rispetto a tale limite, scatterebbe un nuovo conflitto con conseguente divieto di disdetta triennale, magari per un solo mese di differenza. La novità ha poi del paradossale quando si prevede che aumenti anticipati siano possibili se il locatore avesse prima della stipula del contratto informato dell’aumento il conduttore per iscritto. Se un inquilino visitasse la casa quando è in cantiere e si intrattenesse al riguardo col locatore ma questi non gli trasmettesse una missiva di conferma del colloquio scritta, allora si vedrebbe confrontato con una successiva contestazione dell’aumento. C’è solo da rimanere allibiti dell’unilateralità della misura!

La CATEF respinge fermamente la proposta che introduce una regola del tutto estranea al sistema, ossia il fatto di non poter modificare la pigione per ogni scadenza contrattuale, così che la scadenza varrebbe come scadenza per la disdetta ma non per l’aumento di pigione. Anche il “salvagente” offerto dalla preventiva informazione scritta all’inquilino è un ulteriore esempio di burocratizzazione fine a sé stessa se non esclusivamente della categoria degli inquilini. Tutto questo esercizio volto ad impedire che l’aumento perfettamente corretto, possa divenire effettivo magari soli tre mesi prima rispetto alla scadenza annuale, dimostra la perdita del senso di misura delle cose. Peraltro, oltre a venire meno alle promesse ripetutamente formulate ai locatori circa la possibilità di non ostacolare aumenti di pigione per migliorie nell’interesse collettivo, è l’ennesimo esempio di come si disincentivano gli investimenti immobiliari in ambito locativo.


Ammissibilità della firma meccanica per la notifica di aumenti di pigione e di acconti delle spese accessorie

La misura proposta non è di alcun interesse per un proprietario che amministra personalmente la sua proprietà o che fa capo ad un’amministrazione di piccole-medie dimensioni. Il fatto che un grande ufficio possa firmare con mezzi meccanici gli invii postali contenenti questioni amministrative, deve essere un’ovvietà ed è un vero peccato che nonostante le rassicurazioni, si sia dovuto attendere sino ad ora per avere una proposta concreta. Malauguratamente la stessa distingue fra comunicazioni passibili di firma meccanica (aumenti di pigione e di acconto spese) e altre che richiederanno ancora la firma autografa (altre modifiche del contratto e disdetta), ciò che oltre a causare inutili errori, neppure si giustifica.

In ogni caso la misura sarà favorevole agli inquilini che potranno indirettamente beneficiare di una riduzione dei costi amministrativi del locatore. Agli altri proprietari la modifica non porterà invece alcun vantaggio.

Per la sua semplicità e assenza di controindicazioni per ogni parte, questa misura (perfezionabile come sopra indicato) avrebbe potuto e dovuto essere introdotta già da molto tempo. Verosimilmente si è voluto attendere per poter dare un “contentino” alla categoria dei locatori da controbilanciare con le misure molto penalizzanti presentate con la proposta in oggetto.
Di certo questa misura non può assolutamente esser considerata come una misura atta a riequilibrare i vantaggi che la modifica in oggetto vuole attribuire a parte conduttrice.


Per i contratti scalari, forma scritta per la notifica dell’entrata in vigore di una nuova scalarità

Conformemente all’art. 19 cpv. 2 infine OLAL il Canton Ticino prevede da tempo che l’entrata in vigore della scalarità possa essere comunicata mediante l’invio della copia della pattuizione della pigione (art. 4 cpv. 4 legge cantonale d’applicazione alle norme in materia locativa). Ritenuto che le scalarità sono state stabilite alla stipulazione del contratto e sono quindi perfettamente note alle parti, dal profilo della logica non dovrebbe neanche più essere necessario darne comunicazione all’inquilino. Un effettivo miglioramento si sarebbe quindi avuto se fosse stato previsto che le scalarità – che non possono comunque essere contestate – entrano in vigore automaticamente, senza preventiva comunicazione.

La modifica proposta ha invece una portata molto più ridotta. Nella misura in cui la disposizione cantonale sarà ancora compatibile con la proposta, non ci opponiamo, perché va comunque nella giusta direzione. Per maggiore chiarezza proponiamo comunque che si precisi che per la comunicazione scritta è sufficiente una semplice comunicazione o l’invio della copia della pattuizione delle scalarità.


Infine ribadiamo che anche questa modifica di poco conto e che non comporta svantaggi di sorta per i conduttori, non è minimamente atta a controbilanciare gli svantaggi di tutta la proposta in oggetto.


Conclusioni

La CATEF  è fermamente contraria alla proposta in oggetto che si caratterizza per un forte disequilibrio a favore della parte conduttrice, per un ulteriore aumento della burocrazia e di eccesso di formalismo a scapito della sostanza, per un ulteriore aumento dell’insicurezza giuridica; tutto ciò contribuirà ad ulteriormente disincentivare l’investimento immobiliare in ambito locativo. In questo senso, la proposta denota anche l’assenza di una visione pratica e realistica della situazione.

Le proposte relative alla firma meccanica e alla semplice comunicazione scritta dell’entrata in vigore delle scalarità in luogo del modulo ufficiale o della copia della pattuizione trovano il nostro appoggio con le precisazioni sopra indiacate.

Con i migliori saluti.


Il Presidente Cantonale
lic.rer.pol Gianluigi Piazzini

La Segretaria Cantonale
avv. Renata Galfetti


Documentazione citata consultabile ai siti indicati:

Arch. Thalmann Le temps, 26.9.2008, Taux de logements vacants et pénurie: des variations de situation et de perception, http://www.pressmon.com/cgi-bin/press_view.cgi?id=173045
Studio CS su mercato locativo a Ginevra: https://www.credit-suisse.com/media/production/pb/docs/privatkunden/hypotheken/cs-immobilienstudie-2014-de.pdf
Studio NZZ sul barometro: http://static.nzzwerbung.ch/1410501654/immobarometer-2014_v1.pdf