Da Economia Fondiaria no. 2/2018

Le modifiche della Legge Federale sulla Pianificazione del territorio (LPT) entrate in vigore il 1. maggio 2014 comportano fra l’altro criteri più rigidi per l’inserimento e il mantenimento dei fondi in zona edificabile; più spesso ancora che in passato i proprietari potrebbero vedersi, al più tardi al momento della revisione dei piani regolatori, confrontati con la situazione di un dezonamento o di un mancato azzonamento del proprio fondo. Di seguito vediamo di portare un po’ più di chiarezza in questa materia complessa e dove i pronostici sull'ottenimento di un'indennità sono resi ancor più difficili perché dipendono anche da ponderazioni e apprezzamenti non necessariamente accessibili al proprietario interessato.

Prima di soffermarci su alcune decisioni del Tribunale Federale e del Tribunale Cantonale amministrativo  ticinese, è opportuno rendere attenti ai principi basilari:


1) Il nuovo art. 15 LPT prescrive che le zone edificabili devono essere definite in modo da soddisfare il fabbisogno di terreno edificabile prevedibile per i prossimi 15 anni. L'articolo pone però anche altre condizioni, sicché riteniamo utile riprodurlo integralmente:

Art. 15^{1Zone edificabili}

¹ Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.

² Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.

³ L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.

⁴ Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
a. è idoneo all'edificazione;
b. sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
c. le superfici coltive non sono frazionate;
d. la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
e. l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.

⁵ La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

¹ Nuovo testo giusta il n. I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931).

2) I comuni devono quindi ridurre le loro zone edificabili se esse sono sovradimensionate.

La vecchia versione stabiliva invece criteri molto più “leggeri”:

Art. 15 Zone edificabili

Le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione:
a. già edificati in larga misura o
b. prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni.

3) Secondo l’art. 38a LPT che disciplina il diritto transitorio, i cantoni devono adattare i propri piani direttori ai nuovi requisiti della LPT (art 8 + 8a) entro il 1. maggio 2019. Fino all’approvazione del nuovo Piano Direttore cantonale (si ricorda che in Ticino la relativa procedura di consultazione si è conclusa lo scorso ottobre), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. In pratica, se in un comune si aumentasse la zona edificabile, altrove si dovrebbe dezonare pari superficie.

4) A far tempo dal 1. maggio 2019 la delimitazione di nuove zone edificabili non sarà più ammessa - neanche contro equivalente dezonamento in altra zona - finché il piano direttore adeguato ai nuovi requisiti, non avrà ottenuto l’approvazione da parte del Governo federale.

5) Se da un lato l’inserimento di nuove zone edificabili risulta quindi attualmente complicato – non fosse altro che per l’obbligo di procedere contemporaneamente ad altri dezonamenti - anche il mantenimento del proprio fondo in zona edificabile può non essere affatto scontato, specie nei comuni con una zona edificabile eccessivamente estesa alla luce del prevedibile sviluppo nei prossimi 15 anni, o in considerazione degli altri criteri stabiliti dal nuovo art. 15 LPT.

6) Per il momento, e verosimilmente sino all'adozione del nuovo piano direttore, non c'è dato di sapere quali e in che misura saranno le zone effettivamente tenute a ridurre la loro superficie edificabile.

7) Ma se un fondo era sito in zona edificabile e nel successivo PR viene messo in zona non edificabile, quando si ha diritto ad un’indennità?

- In presenza di una restrizione della proprietà equivalente ad un'espropriazione (materiale), è dovuta piena indennità. Per costante giurisprudenza, l'espropriazione materiale è realizzata quando " l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire un'espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi, premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (TRAM, inc. 50.2014.5 del 27 maggio 2016 con numerosi riferimenti giurisprudenziali).

- Dottrina e giurisprudenza suddividono in tre categorie le misure che ipoteticamente possono provocare un'espropriazione materiale: le restrizioni di carattere pianificatorio che privano il proprietario della facoltà di edificare, quelle che invece lo limitano soltanto nell'esercizio di tale prerogativa e, infine, le misure di polizia (TRAM, vedi sopra).
L'adozione di provvedimenti pianificatori che limitano anche in maniera importante il tipo di costruzioni ammissibili - pur non escludendo integralmente l'edificazione - non è considerata un'ingerenza  che costituisca un'espropriazione materiale, se un'utilizzazione favorevole ed economicamente ragionevole del fondo rimane possibile  (STF 123 II 481; TE 10.2012.10 del 12.11.2014 con altri riferimenti).

- In questo contesto è necessario  distinguere se la misura pianificatoria costituisce un caso di "dezonamento" oppure un caso di "mancato azzonamento". Nel primo caso il proprietario ha di solito (anche se non automaticamente:  TE inc. 10.2010.11 del 22.8.2012 e inc. 10.2012.10 del 12.11.2014) diritto a piena indennità per espropriazione materiale, mentre  nel secondo, un’indennità si giustifica solo in casi eccezionali.

- L’inserimento di un fondo dapprima edificabile in zona non edificabile costituisce un caso di "mancato azzonamento" o di "rifiuto di azzonamento" (e non di dezonamento) in particolare se il precedente PR che prevedeva che il fondo fosse edificabile, è antecedente al 1980, (data dell’entrata in vigore della LPT), oppure – quand’anche successivo al 1980 – non rispetti comunque i principi stabiliti dalla citata legge. Un PR antecedente al 1980 potrebbe teoricamente e eccezionalmente far sorgere casi di dezonamento ma solo nell’ipotesi – tutta da dimostrare – che ai tempi il PR fosse stato allestito nel pieno rispetto di tutti i criteri - allora non ancora obbligatori - della LPT che non era ancora stata adottata. Parimenti, anche un PR successivo al 1980 potrebbe essere stato adottato in contrasto con i principi della LPT e in particolare degli artt. 15 e 1-3 LPT, e quindi non fare nascere la protezione applicabile in caso di dezonamenti.

- La mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung") può dar luogo al riconoscimento di un indennizzo per titolo di espropriazione materiale solo in casi eccezionali, in particolare se il proprietario, in base a criteri e circostanze oggettive poteva ritenere, al momento determinante, che un'edificazione del suo fondo conforme al diritto della pianificazione del territorio avrebbe potuto verosimilmente avvenire in un prossimo futuro.
Ciò è il caso:
> quando il terreno è, cumulativamente, ubicato entro il Piano generale delle canalizzazioni adottato conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, pronto per l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione primaria ed il suo proprietario ha già sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare e per la costruzione; oppure
> quando il fondo è situato in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e s'impone la sua utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario all'edificazione in un avvenire prossimo.
> Se il proprietario aveva in buona fede fatto affidamento sulle assicurazioni in tal senso dell'autorità (cfr. la citata decisione del TRAM con numerosi riferimenti).

- Precisiamo i concetti appena esposti alla luce della decisione del TRAM:

> Un terreno è da considerarsi urbanizzato se, oltre ad un accesso adeguato, le necessarie condotte d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante;

> il concetto di "comprensorio già largamente edificato" va interpretato in modo restrittivo e comprende il territorio già edificato in maniera compatta, composto da vere e proprie agglomerazioni, oltre a spazi intermedi privi di costruzioni posti all'interno di questo tessuto. La situazione dei fondi deve essere considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine. Il carattere di insediamento è rilevabile innanzi tutto dalla vicinanza delle abitazioni e dalle infrastrutture presenti, ritenuto però che superfici periferiche, pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono comparti già edificati in larga misura.

> Il requisito del "sacrificio personale" che pure giustifica un'espropriazione materiale, presuppone però comunque un'elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro.

> Il principio della buona fede è violato da parte dell'autorità se sono realizzate le seguenti condizioni cumulative:  l'autorità è intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (TRAM, decisione citata).

8) A livello procedurale la richiesta di indennità per espropriazione materiale può di principio essere inoltrata entro 10 anni dall’entrata in vigore della restrizione della proprietà e quindi - per il Ticino - quando il Consiglio di  Stato approva la revisione pianificatoria che attribuisce il fondo alla zona agricola o comunque lo lega a condizioni più sfavorevoli per il proprietario (STF 1C_280/2016).

9) La fondatezza della richiesta d’indennità è del tutto indipendente da un'eventuale opposizione o ricorso del proprietario contro la nuova pianificazione che ha originato l’esclusione (integrale o parziale)  del fondo dalla zona edificabile. Il proprietario potrebbe quindi – se le condizioni lo giustificassero – inoltrare una richiesta e ottenere un’indennità per espropriazione materiale, anche se in precedenza non si fosse opposto alle nuove misure pianificatorie a lui pregiudizievoli.

Decisione del Tribunale Federale 1C_280/2016 del 4 gennaio 2017

A e B sono comproprietari di una particella di 2934 m2 sita in un comune ticinese. Il PR del 1985 l’assegnava quasi integralmente alla zona edificabile, salvo per una striscia di terreno boschivo. Il nuovo PR del 2009  ha assegnato una superficie di 1252 mq in zona residenziale estensiva con particolari prescrizioni paesaggistiche e il vincolo di abitazione primaria, 1377 mq sono stati attribuiti alla zona agricola, mentre una superficie di 305 mq è stata accertata come boschiva.
I proprietari non si sono opposti alla nuova pianificazione ma nel 2012 hanno promosso una procedura di espropriazione materiale per il declassamento in zona agricola e l’inserimento del vincolo di abitazione primaria chiedendo un’indennità di fr. 300'000. La richiesta è stata respinta sia in prima che in seconda istanza. Il Tribunale delle Espropriazioni aveva respinto l'istanza ritenendo che il parziale inserimento del fondo in zona agricola configurava un rifiuto di attribuirlo alla zona edificabile che non realizzava nel caso specifico gli estremi per riconoscere in via eccezionale un'espropriazione materiale. Il Tribunale cantonale amministrativo aveva invece considerato che l'inserimento in zona agricola di m2 1377 non costituiva un mancato azzonamento bensì un parziale dezonamento che non realizzava però gli estremi di un'espropriazione materiale, perché il fondo poteva ancora essere usato in modo economicamente ragionevole.

Il Tribunale Federale ha accolto il ricorso rimandando poi la procedura all’istanza  inferiore per ulteriori accertamenti. Ecco in breve i suoi motivi.

Nella sua decisione il  TF ricorda dapprima che le restrizioni della proprietà equivalenti a espropriazione derivanti da misure pianificatorie giustificano una piena indennità. Esso distingue quindi  i casi di dezonamento da quelli di mancato azzonamento (o di rifiuto di azzonamento o di attribuzione) e li definisce come indicato al punto 7).

Se la pianificazione è stata eseguita in modo conforme alla LPT, un successivo ridimensionamento della zona edificabile a seguito di un cambiamento delle circostanze deve di regola essere considerato quale dezonamento.
Esaminando la documentazione che aveva portato all'approvazione del precedente PR il TF è però giunto alla conclusione che gli azzonamenti effettuati disattendevano i principi pianificatori della concentrazione e dell'utilizzazione parsimoniosa del suolo che imponevano in linea di massima di raggruppare gli insediamenti e di utilizzare innanzitutto le riserve esistenti all'interno del comparto edificato prima di estendere la zona edificabile. Parimenti la zona edificabile non era stata delimitata in corrispondenza del comprensorio già largamente edificato e anche la zona edificabile nel suo complesso era stata ritenuta sovradimensionata.
Essendo quindi  in presenza di un caso di mancata attribuzione di un fondo alla  zona edificabile (o di mancato azzonamento) e non di dezonamento, il TF ha ricordato che un'indennità al proprietario si giustifica solo in casi eccezionali (quelli illustrati più sopra), se sono realizzati gli estremi di un'espropriazione materiale.

Il TF ha quindi accolto il ricorso e rimandato la causa alla corte cantonale affinché si pronunciasse nuovamente sulle pretese d'indennità dei ricorrenti, alla luce però delle condizioni applicabili in caso di mancato azzonamento e non di dezonamento.

Decisione del Tribunale cantonale amministrativo inc. 50.2014.5 del 27 maggio 2016

La vertenza verte su una superficie non edificata di 41'041 mq inserita con PR del 1976 in gran parte (32'400) in zona per edifici pubblici (EP) mentre i rimanenti 8850 mq erano adibiti alla zona edificabile mista residenziale artigianale RAr4.

Nel 1994 il Municipio ha sospeso per 2 anni una domanda di costruzione del proprietario volta all'edificazione di 4 abitazioni plurifamiliari sull'area RAr4, a motivo dell'incompatibilità del progetto con studi relativi alla revisione generale del PR che prevedevano l'inserimento dell'intero fondo in zona di attrezzature pubbliche. Nel 1996  il Municipio ha istituito sul fondo una zona di pianificazione poi prorogata sino al 2000. In tale anno il Consiglio Comunale ha adottato un nuovo PR che sottoponeva tutto il mappale al vincolo AP-EP (attrezzature/edifici pubblici). Il proprietario ha tempestivamente impugnato  il PR chiedendo che il vincolo AP-EP fosse stralciato e che tutto il fondo fosse assegnato alla  zona edificabile a titolo privato. Il ricorso era stato respinto.

Nel 2009 il Consiglio di Stato ha approvato alcune variante del PR concernente l'imposizione del vincolo AP-EP relativo al centro sportivo intercomunale.
Nel 2011 il proprietario ha inoltrato una procedura volta ad ottenere un indennizzo di 4'602'000 fr. oltre interessi  per espropriazione materiale in relazione all'asserito dezonamento causato dal nuovo PR.
Il Tribunale delle Espropriazioni ha respinto la richiesta ritenendo che il PR del 1976 non fosse conforme alla LPT e che quindi , essendo in presenza di un caso di mancata attribuzione, occorreva valutare se fossero realizzati gli estremi per riconoscere, eccezionalmente, un'espropriazione materiale; aveva ritenuto che non fosse il caso.

Adìto su ricorso, anche il TRAM ha respinto il ricorso.
Dopo avere approfondito i principi giuridici applicabili alla materia, ha chiarito che il primo PR rispondente ai principi pianificatori era quello del 2009, sicché l'inserimento dell'intero mappale nella zona AP-EP costituiva un caso di mancato azzonamento ("rifiuto di assegnazione alla zona edificabile") che di principio non genera espropriazione materiale e quindi obbligo di risarcimento.

Esaminando se fossero realizzate le condizioni che giustificano a titolo  eccezionale un'indennità, il Tribunale ha  ritenuto:
- irrilevante in questo contesto il Piano generale delle canalizzazione del 1992 perché non rifletteva la delimitazione della zona realmente edificabile;
- che il proprietario non avesse sostenuto spese per l'urbanizzazione particolare o per l'esecuzione di interventi in vista di qualsivoglia costruzione;
- che nel lungo periodo dal 1959 al 1994 il proprietario  non avesse mai manifestato l'intenzione di sfruttare il possedimento a scopo edilizio privato.
Ne ha quindi concluso che andasse escluso che al momento determinante il proprietario potesse ritenere che un'edificazione della superficie in questione fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo.
Passando alle altre condizioni, ha escluso che il mappale si trovasse già in un comprensorio largamente edificato e pure che il proprietario potesse vantare qualsiasi pretesa in funzione del principio della buona fede.

Decisione del Tribunale cantonale amministrativo inc. 90.2015.31 dell' 8 agosto 2016

La decisione è interessante per diversi aspetti:

- chiarisce le competenze in ambito pianificatorio dei comuni ticinesi, del Consiglio di Stato e del Tribunale cantonale amministrativo;

- illustra le diverse esigenze richieste dal vecchio e dal nuovo art. 15 LPT affinché un terreno possa in linea di massima essere attribuito alla zona edificabile;

- ricorda che l'art. 38a LPT è immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, sicché  nuovi azzonamenti sono possibili, fino all'approvazione del nuovo Piano Direttore e al massimo fino al 1. maggio 2019, a condizione che parallelamente venga dezonata una pari superficie altrove nel Cantone. Successivamente, e fino all'adozione del nuovo PD nessun azzonamento sarà più possibile.

La Segretaria Cantonale
Avv. Renata Galfetti