Da Economia Fondiaria no. 1/2024

Interessante sentenza del Tribunale Federale che ci fornisce l’occasione per ricordare le condizioni alle quali è possibile ottenere un’indennità a titolo di espropriazione materiale.

I fatti

La società “A” è proprietaria del fondo part. XXX di Lugano, sezione Y, costituito nel 2008 dal raggruppamento di quindici particelle inedificate, che già le appartenevano, per una superficie complessiva di oltre 10’000 m2.
Il piano regolatore (PR) di Lugano, relativo alla sezione di Y, approvato dal governo ticinese nel 1977, assegnava la maggior parte dei fondi della società alla zona residenziale R2, mentre altri 2 fondi, in seguito raggruppati nel fondo part. XXX, erano invece inseriti nella zona per attrezzature ed edifici pubblici.
Nel 1993 il Consiglio di Stato ha approvato una revisione del PR della sezione Y, che assegnava le particelle del fondo XXX alla zona edificabile R2b e contestualmente ad una zona edificabile di interesse comunale (ZEIC) destinato a promuove l’insediamento di abitazioni primarie.
Il 1° dicembre 2003 la società ha chiesto al Municipio di cancellare il vincolo ZEIC e di inserire le sue proprietà in zona edificabile soggetta a un piano di quartiere. A titolo cautelativo ha anche presentato una richiesta di indennizzo per espropriazione materiale a seguito dell’istituzione del vincolo ZEIC, per svariati milioni di franchi.
Quindici anni più tardi (e meglio nel.2018) la Società ha promosso una procedura di espropriazione materiale contro il Comune di Lugano presso il Tribunale di espropriazione chiedendo un’indennità ultramilionaria oltre ad interessi dal 1993, per la restrizione pianificatoria.
Tale importo è stato quantificato considerando un valore di fr. 700/m2 cui sono stati dedotti fr. 20/m2 come valore del terreno agricolo. Il Comune di Lugano vi si è opposto e il Tribunale di 1a. istanza ha respinto la domanda della società.
Nell’aprile 2022 il Tribunale cantonale amministrativo ha invece accolto il ricorso contro tale decisione. La Corte ha ammesso un caso di espropriazione materiale, ritenendo che con il vincolo ZEIC la proprietaria avesse perso qualsiasi possibilità di edificare il fondo, che era di fatto destinato ad essere acquisito dall’ente pubblico per soddisfare un’esigenza della collettività.
Non approvando tale decisione, il Comune di Lugano ha adìto il Tribunale Federale con un ricorso di diritto pubblico.

Considerazioni giuridiche

Il Tribunale Federale (TF) ha innanzi tutto ricordato che conformemente all’art. 5 cpv. 2 LPT le restrizioni della proprietà equivalenti a espropriazione derivanti da misure pianificatorie giustificano una piena indennità. È dato un caso di espropriazione materiale quando “l’uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, tale che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà.

Una limitazione di minore importanza può ugualmente costituire un'espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari, al punto che, fosse negato l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d'uguaglianza”. A titolo di esempio ciò è stato ammesso dal TF quando un determinato teatro è stato classificato come di interesse storico con obbligo per il proprietario di restaurarlo e mantenerlo: benché l’uso dell’immobile non fosse impossibile, esso veniva comunque notevolmente limitato, venendo a cadere la possibilità di cambiarlo, anche se ciò si fosse rivelato necessario per un utilizzo economicamente ragionevole. Tale vincolo poneva dunque il proprietario in una situazione di particolare sacrificio rispetto agli altri proprietari.

In entrambe le ipotesi (limitazione particolarmente grave dell’uso o anche minore ma che origina un particolare sacrificio), il miglior uso del fondo può essere preso in considerazione solo se, nel momento determinante - che coincide con l'entrata in vigore del provvedimento restrittivo – esso appare molto probabile in un avvenire prossimo. Quale miglior uso futuro viene di regola considerata la possibilità di costruire: al riguardo deve essere tenuto conto di tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui tale possibilità dipende.

Per evitare che ogni restrizione causata da una misura pianificatoria giustifichi un diritto all’indennità, ciò che impedirebbe di fatto la realizzazione dei principi costituzionali e legali - anche perché le autorità potrebbero rinunciare ad adottare le misure pianificatorie adatte per evitare il versamento delle costose indennità per espropriazione materiale - la giurisprudenza ha introdotto due nozioni giuridiche ben distinte: il dezonamento (o declassamento) e il mancato azzonamento (anche detto “rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile”, o “mancato inserimento nella zona edificabile”). La distinzione è estremamente importante perché il dezonamento giustifica di regola un indennizzo, mentre il mancato azzonamento lo esclude, salvo casi del tutto eccezionali.

Il mancato azzonamento è senz’altro realizzato quando l’autorità adotta la prima volta un PR conforme alla Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) entrata in vigore il 1. gennaio 1980 e il fondo non viene inserito in zona edificabile. La circostanza che sino ad allora il terreno si trovasse in zona edificabile è del tutto irrilevante, se il PR sul quale tale inserimento si fondava, era antecedente al 1980 (si tratterebbe quindi di un piano di “prima generazione”). La nozione di “mancato azzonamento” può però essere realizzata anche in presenza di un PR successivo al 1980 (piano di “seconda generazione”), se il PR – puranche successivo al 1.1.1980 - fosse stato adottato senza rispettare le esigenze poste dal diritto federale, sia per quanto attiene il contenuto come anche la procedura d’adozione.

Più in particolare, la giurisprudenza reputa che il contenuto di un PR sia conforme al diritto federale in particolare se, dal profilo sostanziale:
-  i comprensori edificabili sono adeguatamente separati da quelli non edificabili
- la zona edificabile soddisfa i requisiti dell’art. 15 LPT e in particolare non è sovra-dimensionata
- Se sono rispettati gli scopi e i principi della pianificazione del territorio
- la pianificazione rispetta nel suo complesso i criteri di zona e poggia su una ponderazione globale degli interessi territoriali rilevanti

Dal profilo formale è poi necessario che il PR:
sia stato emesso dall’autorità competente
soddisfi i requisiti democratici
sia stato sottoposto all’esame a e all’approvazione del Cantone
sia stato adottato rispettando la procedura e i rimedi diritto.

In caso di rispetto delle disposizioni della nuova legge, il mancato inserimento del fondo in zona edificabile costituirebbe un dezonamento che darebbe diritto ad un indennizzo; il mancato rispetto delle norme della LPT avrebbe invece come conseguenza che il mancato inserimento costituirebbe un mancato azzonamento che non giustificherebbe di principio un’indennità.

L’esame circa il rispetto di queste numerose condizioni si effettua caso per caso, sicché non è mai possibile dare per scontato che in presenza di un PR di seconda generazione si sia automaticamente in presenza di un caso di dezonamento.

Nel caso specifico l’inserimento dei fondi nella zona R2b con vincolo ZEIC è avvenuto nel 1993, come prima misura pianificatoria dopo l’entrata in vigore della LPT.
Il TF ha ritenuto che si fosse in presenza di un caso di rifiuto di attribuire i fondi alla zona edificabile anche se essi rimanevano di per sé edificabili; questo perché i fondi gravati dal vincolo erano (e sono) destinati ad essere acquisiti dall’ente pubblico e non possono essere edificati dal proprietario privato colpito dal vincolo.

Il Tribunale Federale ribadisce che – per consolidata e costante giurisprudenza - il rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi luogo a indennità (cfr. anche DTF 131 II 728 consid. 2.1 e rinvii). Un risarcimento spetta al proprietario soltanto in casi eccezionali, qualora, di regola cumulativamente, il suo terreno “sia edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, sia compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge e il proprietario abbia già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno stesso. Anche considerazioni legate alla protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una zona edificabile. Inoltre, una siffatta esigenza può sussistere quando il fondo sia situato in un comprensorio già largamente edificato secondo il previgente art. 15 lett. a LPT (RU 1979 1573). Le esposte circostanze permettono, in linea di massima, di ritenere che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo”.

Nel caso in esame il Tribunale cantonale non aveva esaminato se fossero realizzate le condizioni che giustificano un’indennità in caso di mancato azzonamento (inserimento in zona editabile), ritenendo – a torto – che si fosse in presenza di un’espropriazione materiale. In assenza di specifici accertamenti da parte delle istanze precedenti, una valutazione in merito alla richiesta di indennizzo non ha potuto essere eseguita dal Tribunale federale che ha quindi rimandato la procedura alla Corte cantonale che dovrà esaminare se i restrittivi requisiti che giustificherebbero la richiesta in presenza di un mancato azzonamento, siano effettivamente realizzati.

Salvo rinuncia completa da parte della proprietaria, la lunga procedura giudiziaria non sarebbe quindi ancora conclusa…

La Segretaria Cantonale
Avv. Renata Galfetti


N.B. Per maggiori informazioni sull’argomento e per riassunti di altre sentenze, si veda anche Economia Fondiaria  2/18 pag. 11.