Ufficio federale delle abitazioni UFAB
Storchengasse 6
CH-2540 Grenchen
A.c.a
Sig. Dir. Martin Tschirren
Avv. Cipriano Alvarez
Lugano, 6 dicembre 2021
Procedura di consultazione: progetto di modifica del diritto di locazione, in particolare gli artt. 261, 262 e 269d CO
Egregio Dir. Tschirren,
Egregio Avv. Alvarez,
La CATEF, Camera ticinese dell'Economia Fondiaria - che da 60 anni tutela gli interessi dei proprietari fondiari del Ticino - ringrazia per essere stata consultata in merito ai progetti emarginati e formula di seguito le sue osservazioni.
Progetto 1
Art. 262 CO (Sublocazione) e 291 CO (Subaffitto)
In merito all'art. 262 CO (sublocazione)
Le proposte modifiche prevedono essenzialmente:
- l'introduzione dell'esigenza del consenso scritto del locatore alla sublocazione
- l'introduzione dell'obbligo, per l'inquilino, di chiedere per iscritto al locatore il suo accordo alla sublocazione
- l'indicazione che qualora in corso di sublocazione le condizioni venissero a modificarsi, il conduttore dovrà informarne in merito il locatore
- la lista delle condizioni per il rifiuto del consenso del locatore non è più esaustiva e viene inserito un limite temporale massimo di due anni per la sublocazione
- la possibilità per il locatore di disdire in maniera anticipata il contratto ex art. 257f CO qualora, nonostante infruttuosa diffida, non fosse rispettata l'esigenza del consenso scritto del locatore, oppure se l'inquilino avesse fornito indicazioni false o non avesse informato il locatore delle modifiche intervenute.
Negli ultimi anni sono emersi sempre più casi di sublocazione dettati da motivi prettamente economici e non invece da necessità. Spinti dall'idea di accrescere le loro entrate finanziarie, numerosi inquilini si sono ritenuti in diritto di offrire il loro alloggio contro pagamento a terzi, incuranti dei loro vincoli contrattuali e condominiali. La giurisprudenza ha evidenziato anche casi di sublocazione di lunga durata, contro pagamento di pigioni ben più elevate rispetto a quella dovuta dall'inquilino principale, e il tutto a piena insaputa del locatore principale, rimasto invece vincolato alle regole restrittive applicabili al rapporto di locazione.
Una chiarificazione dei rispettivi diritti e doveri, come qui proposto, è quindi oltremodo necessaria sia dal profilo dei contenuti, come anche della tempistica.
Di seguito più in dettaglio le nostre osservazioni.
La sublocazione costituisce una - seppur temporanea - modifica contrattuale, ad esclusivo beneficio del conduttore, che intende assentarsi per un periodo limitato dall'ente locato e limitare le spese subaffittando gli spazi o l'abitazione a terzi... La modifica concerne in particolare gli occupanti e magari l'uso che verrà fatto dell'ente locato. In presenza di modifiche contrattuali si giustifica senz'altro una verifica delle condizioni e che la procedura, a tutela degli interessi di tutte le parti coinvolte, sia chiaramente definita.
Ciò detto, la proposta costituisce indubbiamente un miglioramento della situazione attuale, non fosse altro perché illustra meglio i diritti e doveri di entrambe le parti. A nostro modo di vedere vanno comunque ancora apportati dei correttivi e in particolare:
- cpv. 1: per prevenire conflitti, riteniamo necessario precisare che il consenso scritto debba essere fornito prima dell'inizio della sublocazione. Eventualmente si può assegnare al locatore un termine per determinarsi di 20 giorni (come in caso di subentranza), dal momento della ricezione, dall'inquilino, della richiesta corredata di tutta la necessaria documentazione.
- cpv. 2: concordiamo assolutamente sulla necessità che il conduttore debba presentare una richiesta scritta e completa per la sublocazione: si tratta di una modifica contrattuale (seppur temporanea), che va connessa con esigenze formali.
- cpv. 3: il capoverso va integralmente rivisto. In caso di accordo alla sublocazione, il locatore dà il suo permesso sulla base delle indicazioni fornite in applicazione del cpv. 2, o altrimenti concordate dalle parti.
Se in un secondo tempo dovessero modificarsi le indicazioni di cui al cpv. 2, allora il conduttore deve essere tenuto a formulare una nuova domanda al locatore. Non sarà senz'altro sufficiente informare il locatore delle modifiche perché queste rappresentano una modifica degli accordi presi (o del consenso fornito) e vanno quindi nuovamente esaminate e discusse. La semplice indicazione "Il conduttore deve informare" metterebbe il locatore nella sgradevole situazione di dovere subire o di doversi difendere da una modifica unilaterale dell'accordo preso con l'inquilino, che lo stesso vorrebbe a posteriori modificare.
La frase va quindi così riformulata: "Se durante la sublocazione dovessero modificarsi delle condizioni che sono state alla base dell'accordo del locatore, il conduttore principale dovrà comunicarlo senza indugio al locatore e chiedergli per iscritto il suo consenso a che la sublocazione prosegua con quelle nuove condizioni".
- cpv. 4: sottoscriviamo appieno la modifica secondo cui l'elenco non sarebbe più esaustivo. Ciò significa solo che in caso di motivi attualmente ancora non noti ma che rendessero inopportuna una particolare sublocazione, il locatore potrebbe opporvisi. Va da sé che il fatto che la lista non sia esaustiva non permette comunque al locatore di opporsi per qualsiasi motivo...
Riteniamo inoltre necessaria l'introduzione di una nuova lettera d. in virtù della quale il consenso può essere rifiutato se "lo scopo d'uso diverge da quello del contratto principale". Il cambio d'uso costituisce una modifica importante del contratto (seppur magari non necessariamente all'origine di un pregiudizio essenziale), che oltretutto comporta spesso disagi importanti con le autorità (per un utilizzo in contrasto con la destinazione amministrativa) o con i vicini. Va da sé che se il nuovo uso trovasse l'accordo del locatore, questi non vi si opporrà.
La lett. d, così come proposta nel progetto in consultazione (durata massima di 2 anni), diverrebbe così la lettera "e", che andrebbe comunque così modificata:
"la durata della sublocazione supera la durata prevista dal contratto di locazione principale e, in ogni caso, due anni".
Recentemente il Tribunale Federale ha ribadito il principio per cui la sublocazione può entrare in considerazione solo se il conduttore principale intende rientrare in futuro nell'ente locato. Un lasso di tempo che si estendesse oltre i due anni sarebbe in contrasto con tale principio. Un limite chiaro previene poi delle occupazioni abusive che si estendono per anni, all'insaputa del locatore, che a torto continuerebbe a ritenersi vincolato dal quadro giuridico stabilito nel contratto principale.
La modifica della minoranza I è inaccettabile perché l'onere della prova va evidentemente accollato all'inquilino che deve dimostrare che vi siano tutti i presupposti per potere chiedere ed ottenere una modifica contrattuale. D'altra parte, il fatto di accollare al locatore l'onere della prova dell'evidenza che il conduttore non farebbe più ritorno nell'abitazione, costituisce una prova negativa, proceduralmente improponibile.
La proposta della minoranza II, intesa a completamente stralciare il cpv. 4, va evidentemente respinta. Essa vuole impedire ogni opposizione da parte del locatore ad una sublocazione, limitando i diritti del locatore a dovere prendere atto delle generalità del nuovo occupante, della pigione e della durata approssimativa della sublocazione.
Per prevenire dissidi e per maggiore chiarezza, può essere opportuno ribadire espressamente che il contratto di sublocazione non può estendersi oltre quello principale.
- cpv. 5: nessuna osservazione particolare. È la conferma del principio già attualmente previsto al cpv. 3 che va integralmente riconfermato.
- cpv. 6: la proposta maggioritaria intesa a permettere al locatore di disdire anzitempo il contratto in caso di gravi violazioni contrattuali e legali dell'inquilino è - a ben vedere - formulata in maniera troppo leggera, perché si rifà all'art. 257f e non all'art. 266g. In pratica, in caso di informazioni false, o di una sublocazione non conforme al permesso ottenuto o di una sublocazione completamente abusiva (perché ad esempio l'inquilino incassa una pigione da un terzo a piena insaputa del locatore), quest'ultimo - benché sia venuto del tutto meno il necessario rapporto di fiducia - potrà disdire anzitempo il contratto solo se dopo e nonostante apposita diffida, dovesse dimostrare che il conduttore ha nuovamente contravvenuto ai suoi obblighi. In altre parole, anche in caso di informazioni false e di altre gravi violazioni, non sarà possibile disdire il contratto all'inquilino principale, se il locatore non sarà nella situazione di potere dimostrare le violazioni legali e contrattuali dell'inquilino, commesse dopo la ricezione della sua diffida. In considerazione di tali difficoltà appare evidente che i casi di sanzione saranno molto limitati, ciò che urta il senso della giustizia. Riteniamo quindi opportuno che il cpv. 6 venga modificato nel senso che
"... il locatore può procedere nei suoi confronti a scelta con una disdetta straordinaria per motivi gravi (art. 266g CO) o per violazione grave dell'obbligo di diligenza e riguardo (ex art. 257f CO)."
Lo stralcio dell'ipotesi della condizione della violazione dell'obbligo del consenso scritto per potere procedere ai sensi dell'art. 257f CO - richiesto dalla minoranza III - non si giustifica assolutamente, specie nella variante indicata dalla maggioranza: se in caso di sublocazione senza il consenso scritto, nonostante apposita diffida scritta, il conduttore dovesse persistere, è evidente che non ci sarebbe più alcun spazio per la scusante dell'ignoranza del diritto (peraltro non ammessa) e la disdetta sarebbe assolutamente giustificata e opportuna.
Art. 291 CO
L'adeguamento della normativa del subaffitto alle modifiche in oggetto relative alla sublocazione, ci sembra assolutamente benvenuto, visto il loro parallelismo. D'altronde non c'è alcuna motivazione per cui ciò non dovrebbe avvenire.
Progetto 2
Art. 269d cpv. 4 e 5 (firma riprodotta meccanicamente sul modulo ufficiale e forma scritta per la comunicazione degli aumenti di pigione dei contratti scalari)
La proposta prevede:
- di rendere ammissibile che il modulo ufficiale per gli aumenti sia sottoscritto con una firma meccanica
- che la comunicazione degli aumenti scalari non necessiti più del modulo ufficiale ma solo della forma scritta.
Osserviamo al riguardo quanto segue:
- cpv. 4: la proposta intesa ad ammettere la firma facsimile per comunicare gli aumenti di pigione e altre modifiche unilaterali soddisfa il bisogno delle grandi amministrazioni che da tempo richiedono tale intervento per snellire almeno in parte il loro importante onere burocratico; la firma facsimile non nuoce minimamente agli inquilini, semplicemente lei e quella autografa saranno poste su uno stesso piano. La proposta, che contribuirebbe a contenere i costi amministrativi, trova quindi il nostro pieno sostegno.
- cpv. 5: l'attuale art. 19 cpv. 2 OLAL che prescrive l'obbligo del modulo ufficiale rispettivamente in suo luogo - se ammesso dal cantone – la copia della pattuizione della scalarità, è come già stabilito dal Tribunale federale in STF 4A_124/2019 privo di un'adeguata base legale e completamente illogico e dannoso nella sostanza. Fa infatti dipendere l'entrata in vigore di una scalarità dall'utilizzo di un modulo che comunica agli inquilini di potere contestare l'aumento ciò che invece, trattandosi di un contratto scalare, è espressamente escluso dall'art. 270d CO. L'obbligo dell'utilizzo del modulo ufficiale va quindi assolutamente abolito.
Per quanto attiene la sua sostituzione con una comunicazione scritta, da inviarsi al più presto 4 mesi prima dell'entrata in vigore della nuova scalarità, riteniamo che anche queste condizioni abbiano ad essere eliminate. Infatti sembrerebbe che qualora queste condizioni non fossero rispettate, l'entrata in vigore della scalarità concordata dalle parti non sarebbe possibile. Ciò che sarebbe nuovamente in aperto contrasto con quanto stabilito dal Tribunale Federale nella citata STF 4A_124/2019 e meglio:
9.
(...) Une ordonnance d'exécution ne peut disposer que dans le cadre de la loi dont elle dépend. Elle peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de la loi (...); en revanche, elle ne peut pas introduire des règles ayant pour effet de restreindre les droits des particuliers ou de leur imposer des obligations au delà de ce que prévoient les dispositions de la loi, même si ces règles concourent au but de ces dispositions (ATF 134 I 269 consid. 4.2 p. 279; 134 I 322 consid. 2.2 p. 326).
En ce qui concerne les obligations réciproques des bailleurs et des locataires, le Conseil fédéral ne peut notamment pas subordonner la formation ou la modification de ces obligations à des formalités qui ne sont pas prévues par la loi (...), il ne se justifie pas d'exiger une notification sur formule officielle aussi dans une situation où cette voie juridique n'est pas disponible. En tant que l'art. 19 al. 2 OBLF vise non seulement les majorations en cours de bail d'un loyer indexé mais aussi celles d'un loyer échelonné, cette règle restreint indûment la liberté contractuelle qui est consacrée en matière de loyers échelonnés par l'art. 269c CO. Cette règle de l'ordonnance apparaît pour ce motif, en rapport avec les loyers échelonnés, contraire au droit fédéral.
L’entrata in vigore della scalarità non costituisce un vero aumento bensì semplicemente l'applicazione di quanto convenuto. Un aumento di pigione "normale" invece, non è a priori noto né per quanto attiene alla sua entità, né per quanto attiene alla data della sua entrata in vigore. In un contratto con pigione scalare, la variazione della pigione è stata invece perfettamente concordata sia per quanto attiene all'entità come alla data della sua entrata in vigore. Impedirne l'esecuzione a motivo di uno scritto del tutto inutile perché non può essere contestato, significa restringere in maniera inammissibile la libertà contrattuale delle parti e soprattutto il rispetto di quanto da loro liberamente concordato.
Lo stralcio integrale delle citate condizioni è dunque l'unica logica soluzione per rispettare la citata giurisprudenza.
Suggeriamo quindi che gli articoli vengano cosi formulati:
- art. 269d cpv. 5: Gli aumenti di pigione previsti da un contratto con pigione scalare entrano automaticamente in vigore nella data e per l'importo stabiliti dal contratto, senza obbligo di una preventiva comunicazione.
- 19 cpv. 2 OLAL: Le pigioni scalari entrano automaticamente in vigore per importo e data, come da contratto, senza obbligo di un'apposita preventiva comunicazione al conduttore.
Progetto 3
Art. 261 cpv. 2 CO (mutamento del proprietario, disdetta per bisogno personale); art. 271a cpv. 3 lett. a CO (validità della disdetta del locatore per fabbisogno personale importante e attuale); art. 272 cpv. 2 lett. d CO: protrazione, ponderazione del bisogno del locatore)
Le proposte in oggetto mirano essenzialmente:
- ad alleggerire i criteri per una disdetta straordinaria del contratto da parte degli acquirenti che fanno valere un bisogno personale importante e attuale, ma non più necessariamente "urgente"
- ad estendere una delle pochissime eccezioni al divieto di disdetta, sicché la stessa non sarebbe limitata ai soli casi di fabbisogno "urgente" ma invece applicabile in presenza di un fabbisogno personale importante e attuale, sulla base di una valutazione oggettiva. Il fabbisogno non è peraltro limitato ai soli casi connessi con una vendita (art. 271a cpv. 3 lett. a CO)
- a stralciare, nella ponderazione degli interessi per la concessione di una proroga del contratto, il criterio dell'urgenza del bisogno proprio (art. 272 cpv. 2 lett. d CO), a favore della verifica dell'importanza e attualità del fabbisogno secondo una valutazione oggettiva.
Va anzitutto premesso che i casi di disdetta dopo l'acquisto della proprietà per un fabbisogno personale ai sensi dell'art. 261 cpv. 2 sono limitati e soprattutto concernono molto spesso l'acquisto dell'abitazione primaria dell'acquirente, sia essa casa o appartamento, piuttosto che spazi commerciali acquistati perché l'acquirente intende esercitarvi la sua attività lavorativa. Purtroppo le difficoltà e i tempi necessari per entrare in possesso degli spazi acquistati sono ben maggiori e più lunghi di quanto l'acquirente avesse normalmente prospettato; le modifiche in questione vanno quindi nella giusta direzione.
Dal profilo del promovimento dell’accesso alla proprietà (art. 108 Cost. Fed.) si giustifica senz’altro di alleggerire sia le condizioni che i tempi d’evasione delle procedure volte al recupero degli spazi acquistati per l’uso proprio o dei propri stretti parenti o affini. Un miglioramento delle condizioni sostanziali non può però da solo essere sufficiente se poi, nonostante un fabbisogno effettivo e concreto, ci vogliono ancora anni per ottenerne il riconoscimento.
L'acquirente dovrà quindi e comunque dimostrare di avere un bisogno importante e attuale per occupare al più presto l'abitazione acquistata, mentre il venditore rimarrà responsabile per ogni danno causato al conduttore dalla rottura anticipata del contratto. La posizione degli acquirenti verrà così un po' riequilibrata, senza che ciò vada a discapito dei conduttori, che potranno se del caso rifarsi sui venditori.
Con la proposta modifica dell’art. 271a cpv. 3 lett. a CO si vuole giustamente rivedere il concetto di "fabbisogno personale" del proprietario, prevedendo dei criteri identici e armonizzati, sia nel caso dell’art. 261a CO, come appunto del 271a cpv. 3 lett. a e anche dell’art. 272 CO. La modifica è doverosa e indispensabile per evitare inutili conflitti. La proposta della minoranza – che prevede l’aggiunta di condizioni supplementari come un fabbisogno “urgente” e “concreto”, non compresi dalla modifica proposta all’art. 261 cpv. 2 - va invece respinta.
Il divieto triennale di disdetta è attualmente troppo esteso e purtroppo capita che sia utilizzato in maniera abusiva dagli inquilini. Fra le eccezioni previste al cpv. 3, quasi solo nel caso di una disdetta per mora e di fallimento del conduttore, si può essere sicuri che la disdetta vada a buon fine. Le disdette di cui alle altre eccezioni elencate al cpv. 3 sono accettate solo in modo molto restrittivo e con il rischio di originare un nuovo divieto di disdetta.
In presenza di una compravendita, la proposta della minoranza, intesa ad ulteriormente restringere - rispetto al diritto attuale - le possibili eccezioni al divieto di disdetta, genera inutili contestazioni, ad esclusivo vantaggio degli inquilini (divieto di disdetta in corso di procedura e nei tre anni successivi) a tutto discapito degli acquirenti, magari completamente ignari della situazione! In ogni caso, le numerose condizioni contenute nella proposta di minoranza renderebbero di fatto inapplicabile l'eccezione al divieto: in considerazione dell'elevato rischio che la disdetta venga annullata, nessun acquirente oserebbe più disdire in maniera anticipata il contratto, nonostante un fabbisogno effettivo.
In tale contesto osserviamo che a nostro parere, così come peraltro sostenuto anche da diversi autori, sarebbe opportuno non limitare l'eccezione di cui al cpv. 3 lett. d. "In seguito all'alienazione dello cosa locata", ai soli casi di cui all'art. 261 cpv. 2... non si vede infatti perché si debba imporre ad un acquirente il fardello di un divieto di disdetta triennale quando lui non ha mai conosciuto né partecipato ad un comportamento che avrebbe potuto causarlo. Trattasi di una misura del tutto penalizzante, iniqua e ad esclusivo vantaggio della parte conduttrice, che non trova giustificazione nel principio della tutela di comportamenti abusivi avuti in passato da persone del tutto estranee alla nuova situazione.
Riteniamo pertanto indispensabile lo stralcio (al cpv. 3 lett. d) del rimando all'art. 261 cpv. 2 contenuto fra parentesi, sicché l'eccezione si estenderebbe a tutti i casi di alienazione della cosa locata.
Concordiamo con la proposta modifica dell'art. 272 cpv. 2 lett. d: da un lato armonizza appunto il concetto di cui sopra e dall'altro è corretto che il Giudice apprezzi tutti questi fattori, così come apprezzerà quelli dei conduttori. Riteniamo invece si possa rinunciare all'espresso riferimento alla valutazione oggettiva: il Giudice sarà sicuramente in grado di valutare i diversi interessi in gioco per arrivare ad una valutazione equa. Gli interessi considerati sono comunque evidentemente soggettivi.
Nondimeno, in presenza dell'acquisto dell'ente locato per fabbisogno concreto e importante, come già anticipato più sopra, riteniamo indispensabile che la procedura giudiziaria intesa a verificare la validità della disdetta e la concessione di un'eventuale proroga venga di molto velocizzata: i tempi lunghi vanno ad esclusivo beneficio dei conduttori che possono continuare ad occupare i locali, mentre il locatore, nonostante le sue buone ragioni, deve invece spesso cercare un'abitazione o degli spazi commerciali alternativi per un periodo prolungato e indeterminato con difficoltà e costi aggiuntivi. In considerazione degli ottimi motivi del locatore, un'eventuale proroga potrà essere forzatamente di una durata massima molto breve e la decisione dovrebbe essere adottata velocemente; l'evasione di tali procedure in tempi molto brevi sarebbe peraltro nell'interesse di entrambe le parti, perché di solito, se la procedura si è protratta per parecchio tempo, non vi è più lo spazio per concedere una proroga più lunga e l'inquilino deve quindi riconsegnare con brevissimo preavviso l'ente locato.
Respingiamo infine recisamente la proposta della minoranza che limita i casi importanti esclusivamente a quelli urgenti.
Ringraziando per l'attenzione che porterete alle nostre osservazioni, inviamo i nostri migliori e cordiali saluti.
Il Presidente Cantonale
Lic. rer. pol. Gianluigi Piazzini
La Segretaria Cantonale
Avv. Renata Galfetti