Lodevole
Dipartimento federale di
giustizia e polizia
Palazzo federale ovest
3003 Berna

A.c.a On. Consigliera Federale
Karin Keller-Sutter

via mail: [email protected]

Lugano, 16 novembre 2020


Procedura di consultazione: protezione del possesso contro gli atti di usurpazione di fondi


Onorevole Signora Consigliera Federale Keller-Sutter,

La CATEF, Camera ticinese dell'Economia Fondiaria - che da 60 anni tutela gli interes-si dei proprietari fondiari del Ticino - ringrazia per essere stata consultata in merito all'argomento emarginato e formula di seguito le sue osservazioni.


Premessa

La normativa in oggetto interessa i casi di turbativa o sottrazione del possesso.
Concerne anche i casi di occupazione abusiva di fondi, sia di proprietà privata che dell'ente pubblico. Turbative e occupazioni sfociano spesso anche in atti vandalici, che costituiscono un grave sfregio alla proprietà, e che il più delle volte restano impuniti.

Gli immobili più soggetti a turbativa sono perlopiù edifici in attesa di una nuova destinazione, di una ristrutturazione, di un nuovo proprietario o di una nuova pianificazione... Naturalmente l'interesse per queste occupazioni si rivolge soprattutto nei confronti di fondi ben ubicati, siti nel tessuto urbano o nei nuclei originali.

L'ente pubblico viene coinvolto sia come proprietario diretto sia come responsabile della pianificazione territoriale nella zona interessata. Ad esempio viene occupato uno stabile di proprietà comunale che necessita di un cambiamento di destinazione; gli autori prendono l'alibi della "sensibilizzazione" dell'opinione pubblica su necessità collaterali (sociali o pseudoculturali), per potere usufruire in maniera illegale di una libertà totale sul fondo occupato, e a spese dei legittimi possessori/proprietari.

Di certo le motivazioni e giustificazioni dei perturbatori non possono essere considerate di interesse pubblico preponderante e in nessun caso possono giustificare lo sfregio alla proprietà e al possesso del legittimo titolare. Purtroppo però si protraggono anche nel tempo, prolungando o addirittura bloccando il processo decisionale.

Il privato si trova dal canto suo per lo più coinvolto in simili situazioni quando, conformemente alle licenze emesse dall'autorità, intende risanare, convertire o demolire un edificio che presenta limiti funzionali oppure, che è giunto alla fine del suo ciclo di vita.
Gli inneggi alla lotta alla cementificazione selvaggia o alla speculazione immobiliare non hanno nessuna giustificazione. Persino quando si ha l'intenzione di proteggere dei volumi si può fare capo a degli strumenti efficaci che vanno sino al blocco edilizio.

La normativa è però ugualmente applicabile anche ad altri casi, fortunatamente da noi almeno per adesso rari, ma in altri paesi vicini estremamente frequenti, di occupazione di case non abitate durevolmente, come ad esempio quelle di vacanza, da parte di abusivi che vi si installano con l'intento di viverci il più a lungo possibile.

Sia i possessori privati come l'ente pubblico hanno interesse a non tollerare, indipendentemente dalla loro motivazione, azioni temerarie e in ogni caso illecite e abusive da parte di terzi, e a poter intervenire efficacemente e senza grandi difficoltà a tutela dei propri diritti.

La proposta in oggetto che mira ad una maggiore protezione del possesso va quindi nella giusta direzione.


In generale

La violazione del possesso e l'occupazione abusiva d'immobili sono fatti gravi che di solito violano diversi diritti costituzionali, in primis la garanzia della proprietà (art. 26 Cst. Fed.), ma a dipendenza dei casi anche la protezione della sfera privata (art. 13. Cost. fed.) e l'art. 8 CEDU relativo alla vita privata e familiare.

Le norme a tutela del possesso sono però purtroppo assai complesse e dall'esito non sempre prevedibile.

Vi concorrono diversi fattori fra i quali:

- le numerose norme sia federali che cantonali applicabili
- le diverse normative sia a livello federale che cantonale presentano anche delle incognite dovute a contenuti fra di loro differenti e a prassi diverse a dipendenza della zona
- l'ampio margine di apprezzamento concesso all'autorità
- il fatto che la polizia possa ma non sia tenuta ad intervenire e che di regola non si muova se non sulla base di una decisione del Giudice che mette fine ad una richiesta che sicuramente ha necessitato di un certo tempo per essere evasa.

Tutti questi fattori, uniti alla difficoltà oggettiva di sapere quale sia la procedura più adeguata da seguire, contribuiscono a creare un'elevata e sgradita insicurezza negli "usurpati".

Non da ultimo, a nostro avviso, la regolamentazione attuale, come pure la nuova proposta, sono eccessivamente accondiscendenti con chi viola consapevolmente i diritti costituzionali, causando senza valido motivo danni e spese al possessore/proprietario.

La proposta in questione va quindi nella giusta direzione ma merita nondimeno ancora delle modifiche per ristabilire un maggiore equilibrio.


In particolare

Art. 926 CC Diritto di difesa- protezione del possesso

- cpv. 2
Conveniamo appieno con l'introduzione della precisazione secondo cui il termine a disposizione del possessore per agire contro l'usurpatore decorre dal momento in cui il possessore è venuto a conoscenza dell'usurpazione, secondo la diligenza ragionevolmente esigibile. La normativa attuale che fa decorrere un termine molto breve, indipendentemente dalla conoscenza dell'usurpazione da parte del possessore, oltre che ad essere oltremodo antiquata perché presupporrebbe che il possessore sia sempre sul posto per constatare la situazione, è pure profondamente iniqua e diseducativa. Di fatto degli occupanti abusivi, perfettamente a conoscenza dell'abusività della loro occupazione, possono oggi rimanere tranquilli nell'immobile, perché il possessore assente, e quindi all'oscuro dell'occupazione illecita, non potrà più intervenire con successo secondo il più comune mezzo di tutela a sua disposizione. In ogni caso dovrà quindi recarsi da un legale che l'aiuti all'interno di questo ginepraio normativo...

La parola "immediatamente" ci sembra invece eccessiva e quindi da eliminare, dato che il possessore "usurpato" deve comunque già dimostrare di avere agito per espellere l'usurpatore, non appena venuto a conoscenza dell'usurpazione e in ossequio alla diligenza richiesta. 

- cpv. 3
Confidiamo che con l'aggiunta secondo cui "le autorità competenti gli garantiscono tempestivamente l'intervento richiesto dalle circostanze" queste intervengano effettivamente in tempi veloci e senza difficoltà. È sicuramente preferibile che le azioni a protezione del possesso vengano svolte dalle autorità piuttosto che dal possessore stesso, specie se privato.


Art. 248 lett.c CPC Campo d'applicazione della procedura sommaria - In generale

Conveniamo appieno con l'aggiunta della lettera c. prevedente l'applicazione della procedura sommaria anche alle ordinanze giudiziali.


Art. 260a CPC ordinanza giudiziale - principio

Concordiamo pure con l'estensione del campo d'applicazione della protezione anche ai possessori derivati, che quand'anche non possessori di un diritto reale, possono avere un interesse altrettanto importante alla tutela da ogni usurpazione del possesso.

Altrettanto indispensabile è la possibilità di potere agire contro una cerchia indeterminata di persone, e quindi anche se non si conoscono le generalità del singolo perturbatore, ciò che peraltro rimane sicuramente il caso più frequente.

Dissentiamo invece sul fatto che contro la decisione del Giudice sia possibile un'opposizione non motivata che obblighi il possessore ad un'azione di accertamento!
Il Giudice constata una violazione del possesso e ordina nei confronti degli ignoti la cessazione della turbativa (o la restituzione del possesso), se il richiedente ha documentato di essere il legittimo possessore e la turbativa, e se ha reso verosimile l'illiceità della stessa turbativa.
Diventa pertanto del tutto inadeguato che i perturbatori possano opporsi all'ordinanza giudiziale senza alcuna motivazione, obbligando il possessore ad una nuova procedura giudiziaria. Riteniamo invece che siano i perturbatori, di regola perfettamente coscienti dell'illiceità del loro atto, a dover promuovere un'azione di disconoscimento. Si chiede quindi che venga applicata una procedura analoga a quanto avviene con la procedura di rigetto dell'opposizione in ambito LEF: se il Giudice secondo la procedura sommaria, decreta il rigetto dell'opposizione, sarà se del caso il debitore soccombente a dover promuovere un'azione (di disconoscimento) e non certo il possessore usurpato  che già beneficia di una decisione giudiziaria a suo favore...

Deploriamo poi che a differenza di quanto previsto per il divieto giudiziale (art. 258 CPC), non sia prevista una multa per i contravventori in caso di ordinanza giudiziale, che riteniamo invece indispensabile!

Intanto va precisato che a parer nostro la multa fino a fr. 2'000 di cui all'art. 258 CPC, a carico del perturbatore del possesso di un immobile - ben cosciente della sua violazione - è di entità indubbiamente insufficiente. Essa è troppo esigua per avere un effetto deterrente e chiediamo quindi che l'art. 258 CPC venga modificato nel senso che l'importo venga innalzato almeno a fr. 10'000.

Analoga multa andrebbe poi introdotta anche nel nuovo art. 260a relativo all'ordinanza giudiziale, mirando la stessa a migliorare la situazione dei possessori che, come molto spesso avviene, non conoscono le generalità dei perturbatori. È vero che al momento dell'emanazione della sua decisione il Giudice non conoscerà ancora le generalità dei contravventori, ma queste potranno emergere grazie all'intervento della polizia; sarà così possibile procedere senza ulteriori perdite di tempo. Una multa adeguata è peraltro indispensabile ritenuto che i contravventori occupano illecitamente un fondo, di solito apportandovi danni e creando costi al proprietario. Per motivi di economia dei costi il danneggiato provvede a limitare le spese concentrandosi sulla via più veloce e rinunciando anche a dei suoi diritti a tutto vantaggio dei contravventori. Una multa è comunque a questo punto indispensabile per evitare che espulsi da lì, i perturbatori si trasferiscano facilmente in un altro immobile, ben sapendo che anche tale comportamento illecito rimarrà senza gravi conseguenze.


Art. 260b CPC Pubblicazione e opposizione all'ordinanza giudiziale

Come indicato al punto precedente (art. 260a) riteniamo che l'opposizione, peraltro immotivata, alla decisione del Giudice che ordina la cessazione della turbativa o la restituzione del possesso, vada sostituita con un'azione di disconoscimento da parte dei perturbatori, che dovrà quindi - per avere delle possibilità di successo - essere motivata. Per questo motivo l'azione, analogamente a quanto avviene nella procedura esecutiva (art. 83 LEF), andrà promossa entro 20 giorni.


Art. 260 CPC Opposizione al divieto giudiziale

Per la coerenza del sistema, riteniamo che anche l'art. 260 relativo al divieto giudiziale debba seguire la stessa procedura come quella dell'ordinanza giudiziale. Di conseguenza contro il divieto giudiziale non sarà più possibile un'opposizione (peraltro immotivata), bensì, solo un'azione - motivata - di disconoscimento, da inoltrare entro 20 giorni. Si chiede quindi che anche l'art. 260 CPC venga riformulato in questo senso. 


RingraziandoLa per l'attenzione che porterete alle nostre osservazioni, inviamo i sensi della nostra alta considerazione.


Il Presidente Cantonale
Lic. rer. pol. Gianluigi Piazzini

La Segretaria Cantonale
Avv. Renata Galfetti