Ufficio federale delle abitazioni UFAB
Storchengasse 6
CH-2540 Grenchen

A.c.a.
Sig. Dir. Martin Tschirren
Avv. Cipriano Alvarez

 

Lugano, 3 agosto 2020

Procedure di consultazione: Legge sulle pigioni commerciali COVID-19

Egregio Dir. Tschirren,
Egregio Avv. Alvarez,

La CATEF, Camera ticinese dell'Economia Fondiaria - che da 60 anni tutela gli interes-si dei proprietari fondiari del Ticino - ringrazia per essere stata consultata in merito all'argo-mento emarginato e formula di seguito le sue osservazioni.

Premessa

La proposta di legge mira a sostenere le piccole e medie imprese inquiline o affittuarie per sorreggere l'economia e contenere il rischio di fallimenti favoriti dal covid-19.

Le misure di sostegno alle imprese introdotte dall'avamprogetto in consultazione non sono le uniche, ma vengono invece a sommarsi ad altre misure di aiuto già conces-se, prima fra tutti i crediti a tasso zero da rimborsare entro cinque anni e le indennità in caso di lavoro ridotto.

Quale Cantone particolarmente colpito dalla pandemia, il Ticino ha saputo fronteggiare bene la gravissima situazione, sia adottando misure politiche e sanitarie idonee, sia creando nella popolazione un clima di grande solidarietà che ha permesso di aiutare nei fatti e finanziariamente chi ne aveva più bisogno.

Pur rappresentando i proprietari immobiliari, la CATEF si è da subito impegnata per informare regolarmente tutti gli interessanti (proprietari e inquilini) in merito alla situazione e alle conseguenze del Covid-19; per quanto concerne le pigioni, ha da subito invitato le parti a trovare soluzioni condivise, mettendo anche a loro disposizione vari modelli d'aiuto per formalizzare gli accordi stipulati.

Il dialogo fra le parti ha permesso in moltissimi casi di trovare soluzioni che hanno soddisfatto le parti e spesso questa soddisfazione è stata confermata anche con scritti e telefonate di ringraziamento da parte degli inquilini. La disponibilità dei pro-prietari è tanto più meritevole considerato che oltre alle ripercussioni che il Covid-19 ha generato sulle pigioni, essi devono pure fronteggiare le conseguenze di un mercato completamente saturo, con forte eccedenza di locali (anche commerciali!) sfitti e con inquilini spesso morosi. Le loro concessioni sono quindi tanto più significative e comprovano la loro solidarietà e sensibilità.

Per favorire tale risultato la CATEF ha sempre incoraggiato la ricerca di soluzioni mirate al singolo caso piuttosto che l'imposizione di soluzioni standardizzate per i vari contratti, che risolvono in modo uguale situazioni diverse.

L'imposizione di una percentuale di sconto fissa non ha poi alcun impatto psicologico e sociale o di solidarietà fra le parti: al contrario dà l'errata impressione che la percentuale stabilita dal Parlamento sia corretta e dovuta, mentre invece è semplicemente una cifra politica che nulla ha a che vedere con l'equità. Presenta inoltre l'importante svantaggio che se il proprietario avesse ad esempio concesso solo uno sconto del 50% (assumendosi così la metà di un costo per il quale non ha alcuna responsabilità, sembrerebbe che sia stato poco onesto, mentre invece è stato generoso...

Tutto ciò premesso, nonostante delle riserve, siamo nondimeno favorevoli a trovare una soluzione sussidiaria nei casi in cui le parti non avessero ancora trovato un accordo, ciò che potrebbe evitare delle procedure giudiziarie.

Il progetto in esame necessita però di adeguati correttivi.

In generale

La presente legge costituisce un'evidente restrizione del diritto costituzionale della garan-zia della proprietà e si può dubitare che le condizioni che giustificherebbero tale restrizione siano tutte realizzate.

Vi sono anche altri aspetti che potrebbero fare sorgere legittimi dubbi circa la costituziona-lità di questa legge: così ad esempio il rispetto del principio della parità di trattamento e l'esistenza di un'adeguata base legale per una simile normativa; confidiamo però che le autorità abbiano fatto tutti gli accertamenti necessari e che i presupposti siano realizzati.

Guardiamo nondimeno con una certa apprensione alla facilità con la quale sembra si possa intervenire sul diritto di locazione con misure che comunque - laddove imposte - sono invasive, pesanti e soprattutto sbilanciate: da un lato mettono a carico in maniera preponderante gli effetti del lockdown ai locatori, indipendentemente dall'effettiva neces-sità da parte inquilina; dall'altro, per i locatori che venissero a trovarsi in effettiva difficoltà a causa degli sconti imposti, vengono proposte delle misure poco trasparenti e verosimil-mente insufficienti. Quanto meno per questi, sono necessari chiari correttivi.

La proposta vuole da un lato sostenere le piccole e medie imprese e quindi l'economia, e dall'altro prevenire controversie laddove le parti non si fossero ancora accordate. Quest'aspetto andrebbe sottolineato, precisando nel testo che non saranno più possibili contenziosi giudiziari per ottenere ulteriori sconti (di pigione) legati al Covid-19.  Il sacrificio richiesto ai proprietari è molto importante e non se ne trovano di analoghi in altre categorie. Se questa soluzione è introdotta anche per evitare conflitti, allora la via giudiziaria deve effettivamente essere esclusa con un'apposita precisazione nella legge.

La CATEF è quindi disposta ad entrare nel merito della proposta a condizione che siano in particolare perfettamente limitati il campo d'applicazione da parte conduttrice (art. 1 e 2), e il campo d'applicazione temporale (art. 11).

In particolare

Art. 1.   Oggetto

È opportuno che o nell'art. 1 o nell'art. 2 venga precisato che le strutture o aziende che entrano in considerazione sono quelle di cui agli art. 6 e 10a Ordinanza 2 covid-19.

Parimenti andrebbe precisato che la legge si riferisce al lockdown della primavera 2020. La nostra posizione è comprensiva e collaborativa ma riteniamo che questa disponibilità non possa essere estesa ad altri eventuali futuri casi. Le riserve e gli approfondimenti dovrebbero in tal caso essere molto più sostanziosi. I proprietari sono stati chiamati anco-ra una volta alla cassa, senza particolare motivo, salvo che la pigione costituisce un costo non irrilevante. Nondimeno i proprietari stessi non hanno a loro volta ricevuto alcun sconto e pertanto non si deve pensare che la soluzione unica proposta con questo progetto possa trovare applicazione senza difficoltà anche in eventuali ulteriori casi. Quella di questa primavera è una situazione eccezionale cui si cerca una soluzione anche con questa legge che deve rimanere eccezionale e che deve riferirsi esclusivamente ai fatti di questa primavera.

Art. 2.   Campo d'applicazione

Come già indicato sopra, il campo d'applicazione deve essere il più preciso possibile per evitare problemi interpretativi e procedure giudiziarie.

Le parole "in particolare" vanno messe in relazione con l'art. 6 dell'Ordinanza 2 Covid-19".  Pertanto il testo del cpv. 1 potrebbe essere il seguente:

La presente legge si applica alla locazione o all'affitto di locali commerciali, la cui pigione non superi i 20 000 franchi al mese, e che hanno dovuto rimanere chiusi ai sensi dell'art. 6 Ordinanza 2 covid-19 e quindi in particolare:

1. negozi; ....

b e segg. invariati, come da avamprogetto

Non possiamo invece concordare con quanto illustrato al punto 2.2. delle spiegazio-ni secondo cui:

• in caso di attività mista, che ha dovuto essere chiusa solo parzialmente per evitare l'accesso al pubblico la legge si applicherebbe integralmente
• Se in un contratto sono riassunte più cose locate o affittate, la legge si appliche-rebbe a ciascuna cosa la cui pigione o il cui fitto arrivasse ad un massimo di fr. 20'000.

Obiettivo dell'avamprogetto è di limitare il rischio di fallimenti di piccole e medie imprese, in particolare piccoli commerci, ristoranti e negozi al dettaglio, sostenendole economicamen-te; gli importanti oneri - da voi quantificati in almeno 212 mio - sono messi integralmente a carico dei locatori, che nessuna responsabilità hanno per il manifestarsi di questi eventi.

I costi addossati ai proprietari trovano quindi la loro ragione d'essere in un loro sacrificio o contributo finanziario molto importante a sostegno di una parte del tessuto economico nazionale.

Il campo d'applicazione di questa legge è eccessivamente esteso per i seguenti motivi:

• L'importo di fr. 20'000 ha da considerarsi sia in Ticino che in numerose altre zone estremamente elevato e di certo supera il livello delle pigioni richieste alle "piccole e medie" imprese; questo trova peraltro conferma nei cantoni che hanno adottato o anche discusso per delle soluzioni cantonali: gli importi delle pigioni interessate da eventuali soluzioni non superavano mai fr. 5'000.
• Non si vede perché un'impresa che abbia potuto continuare ad esercitare almeno parzial-mente la sua attività, o integralmente una parte della sua attività, debba usufruire di questo importante vantaggio sull'intera pigione.

Applicando la legge alle attività miste, di fatto si arrischia di estendere tale soluzione a numerose attività che non sono rimaste bloccate. Avremmo così ad esempio laboratori con un piccolo accesso al pubblico che sembrerebbero essere sottoposti alla legge. Degli studi legali, contabili o immobiliari sostengono che anche a loro dovrebbe applicarsi lo sconto perché non hanno potuto incontrare la clientela. Ciò non può evidentemente essere il caso.

Di per sé tramite la cifra d'affari degli anni scorsi o una valutazione sulla proporzione della pigione, si potrebbe limitare la parte relativa alle effettive conseguenze della chiusura ma ciò rende il tutto eccessivamente complesso. Lo scopo è di trovare una soluzione sem-plice e chiara. Pertanto siamo del parere che la legge, come d'altronde era nelle intenzioni del Parlamento, debba applicarsi solo nei casi di chiusura totale dell'atti-vità. Gli altri casi possono sempre ancora essere oggetto di accordo apposito fra le parti.

• Se un contratto riassume più cose locate, per importi che complessivamente supe-rano i fr. 20'000, di certo si è in presenza di una grande impresa, che deve quindi essere esclusa dal campo d'applicazione della legge.

Art. 3. Deroghe al campo d'applicazione

Salvo errore, non ci risulta che le Camere abbiano specificato che l'accordo adotta-to dalle parti debba imperativamente consistere in uno sconto della pigione, mentre non potrebbe vertere sulle modalità di pagamento o altri contenuti.  Ciò non è d'altronde neanche mai stato ventilato dal Consiglio Federale che ha invece sempre invitato le parti a trovare soluzioni creative nell'interesse di entrambe le parti.

Determinante è che queste abbiano trovato una soluzione accettabile per entrambe, che abbia messo fine a delle possibili e comunque quanto mai incerte pretese di parte inqui-lina. A queste condizioni, non si tratta quindi più di forzare degli sconti della pigione, se le parti hanno appunto trovato soluzioni per loro accettabili.

Questa limitazione degli "accordi" riconosciuti, amplia massicciamente il campo d'applicazione della legge, e sorge il dubbio che oltre all'aiuto all'economia e alle imprese in difficoltà, si miri anche all'imposizione di massicci sconti delle pigioni. 

Ciò non è accettabile e il termine di "accordo" deve essere ritenuto nel senso più ampio del termine.

Va da sé che pure gli accordi stipulati sulla base di soluzioni cantonali, hanno da intender-si come accordi, visto che anch'essi riposavano sempre su base facoltativa e mai obbliga-toria.

Art. 4.   Pigioni o fitti determinanti

La precisazione dell'esclusione delle spese accessorie porta maggiore chiarezza ed è quindi opportuna.

Già sopra abbiamo invece precisato che non eravamo d'accordo di sommare le pigioni di varie attività, alcune delle quali rimaste anche aperte o nelle quali l'attività lavorativa ha potuto integralmente o parzialmente ancora essere svolta.

Siamo pure contrari ad escludere dal computo la cifra d'affari.  In verità non si tratta di considerare la cifra d'affari dei tempi straordinari della chiusura, ma bensì di valutare se il conduttore sia una piccola o media impresa meritevole di sostegno oppure no.

La cifra d'affari da considerare non è quindi quella relativa alla chiusura, bensì al contrario quella "normale" calcolata sull'arco dell'ultimo anno. Sono peraltro dati di cui le parti già dispongono e che quindi non pongono alcun problema. Si chiede che per calcolare la pigione si consideri la pigione "fissa", completata dall'importo dell'ultima cifra d'affari annua divisa per 12 mesi.

Art. 5.   Pigioni o fitti dovuti

Si ribadisce che la legge e in particolare quest'articolo deve applicarsi alle aziende e atti-vità accessibili al pubblico e rimaste chiuse in base all'ordine delle autorità, e non anche ad attività locate congiuntamente, ma dove l'attività lavorativa, seppure anche in forma diversa, ha comunque potuto continuare.

Il rapporto 40% - 60% conferma che a livello locativo e di affitto sono i locatori che si assumono la maggior parte delle perdite legate al covid-19, benché non abbiano colpa alcuna ed abbiano perfettamente adempiuto a tutti i loro obblighi...

Art. 6.   Strutture sanitarie

È probabile che le diverse strutture sanitarie siano state colpite in maniera differente dalle limitazioni imposte; uno sconto uguale per tutti, nonostante delle situazioni assai diverse ci sembra problematico dal profilo della parità di trattamento.

Art. 7.   Indennità per situazioni di necessità economica

La proposta introduce un importo massimo di 20 mio di franchi da destinarsi ai proprietari che a seguito degli sconti concessi ai loro inquilini in applicazione della legge in oggetto, sarebbero venuti a trovarsi in una situazione di necessità economica. Simili casi di rigore sarebbero realizzati in particolare se a seguito dello sconto, la situazione si fosse talmente deteriorata da innescare o rischiare una procedura di fallimento o da arrivare a situazioni più problematiche rispetto alla media. Simili casi si potrebbero verificare in particolare laddove la pigione è calcolata in funzione dei costi.

In questo contesto urta il fatto che il limite di 20 milioni sia stato stabilito senza particolari approfondimenti circa la sua adeguatezza; soprattutto urta però che sia da intendersi come un limite massimo, indipendentemente dai casi di grave difficoltà che si potessero verificare presso i proprietari. Parimenti lamentiamo il fatto che la legge non stabilisca tipo e entità di aiuto concesso ai proprietari che fossero in effettiva difficoltà, e che addirittura l'aiuto potrebbe essere decurtato se l'importo fissato - stabilito senza accertamenti - in fr. 20 mio, si rivelasse insufficiente. Quanto proposto è del tutto insoddisfacente: parte con-duttrice può usufruire di importanti sconti senza accertamenti di sorta, mentre i proprietari, anche se potessero comprovare di trovarsi in gravi difficoltà per gli sconti concessi agli inquilini, potrebbero vedersi anche decurtare gli aiuti - di entità sconosciuta - se l'importo di fr. 20 milioni fosse raggiunto.

Per la sicurezza del diritto, l'avamprogetto va quindi forzatamente completato con dei principi chiari e corretti in merito all'entità degli indennizzi ai proprietari bisognosi.

Al riguardo riteniamo che se il locatore dovesse comprovare di essere caduto in stato di necessità economica, dovrebbe subito ricevere l'importo destinato a coprire le perdite che lo pongono in effettiva difficoltà. In alternativa, visti i diversi aiuti concessi ai conduttori, dovrebbe potere limitare lo sconto fino al raggiungimento di una soglia per lui sopportabile. Questa soluzione risulta però inutilmente complessa.

Il termine di sei mesi a decorrere dal 17 marzo 2020 per inoltrare la domanda docu-mentata di richiesta d'indennità per situazioni di necessità economica è senz'altro troppo corto. Verrebbe a decadere il 17 settembre 2020, data in cui la legge non sarà neppure ancora approvata. Ciò a maggiore ragione se si considera che esiste pure un termine di 100 giorni per la raccolta delle firme per un possibile referendum, che magari potrebbe addirittura portare la popolazione alle urne.

Art. 8.   Protezione giuridica

Nessuna osservazione.

Art. 9.   Disposizione penale

Non abbiamo niente da obiettare alle sanzioni nel caso di truffa o fornitura intenzionale di informazioni false.

Art. 10.   Esecuzione

Non vi sono osservazioni.

Art. 11.   Referendum ed entrata in vigore

Riteniamo che la durata della legge, fissata sino al 31 dicembre 2022, sia eccessiva.

Da un lato un nuovo lockdown con la costosa attivazione dei supporti sinora utilizzati non sarebbe in nessun caso ancora proponibile. Ma nella denegata ipotesi in cui ciò dovesse veramente ancora succedere, le conseguenze andrebbero integralmente ridiscusse, senza che sia scontato che siano sempre i proprietari a dovere rinunciare - privi di colpa - ad oltre la metà dei loro introiti, e ciò in assenza di qualsiasi sconto dalle banche, dagli artigiani e da tutti i loro creditori.

Riteniamo che la categoria dei proprietari - quanto meno quella ticinese - si è sin qui dimo-strata molto solidale nei confronti dei conduttori colpiti e per aiutarli è disposta ad ulteriori sacrifici. La nostra presa di posizione è quindi nel suo complesso molto moderata, ma questa disponibilità ha da intendersi solo per la passata ondata e non per i prossimi 2 1/2 anni.

Conclusioni 

La CATEF si dimostra ancora una volta collaborativa e solidale con chi è stato colpito duramente.

• Siamo quindi disposti a sostenere un progetto che comporti ulteriori rinunce per i proprietari a condizione che la proposta sia sussidiaria a ogni forma di accordo preso o che ancora si adotterà, perché l'obiettivo principale è la ricerca di soluzioni discusse, ritenute accettabili e infine accettate dalle parti.
• La soluzione sussidiaria deve però essere ben delimitata, per evitare problemi interpretativi che potrebbero sfociare in contenziosi giuridici.
•  Essa va peraltro limitata solo alle attività che hanno dovuto effettivamente chiudere e che non hanno quindi potuto percepire introiti.  
• L'applicazione della legge dovrà escludere forzatamente la possibilità di altri contenziosi giuridici sull'argomento.
• Infine, questa soluzione urgente dovrà limitarsi alla passata ondata; eventuali future situazione del genere - che evidentemente speriamo non si riprodurranno mai più - dovranno se del caso essere completamente ridiscusse. 

Ringraziandovi per l'attenzione che porterete alle nostre osservazioni, inviamo i migliori e cordiali saluti

Il Presidente Cantonale
Lic. rer. pol. Gianluigi Piazzini 

La Segretaria Cantonale 
Avv. Renata Galfetti